[摘要] 保障房制度面临新调整。北京年底将出台商品房与保障房明确分开的政策，其产权如何界定、封闭管理怎样实施，筹资渠道拓展等连环问题的解决之道。
共有产权如何界定
北京市住建委主任杨斌在《住房保障条例》草案说明中表示，过去的出售型保障房存在准入条件严、可保障人群覆盖面窄，投机牟利空间较大，容易引发社会分配不公等问题。同时由于售价低，与建设成本倒挂问题严重，政府投入大，保障家庭退出难，资源难以循环使用。
“以往保障房的名目多，购买若干年之后允许上市交易，没有摆脱商品房的属性，这是过去经适房等十几年改革中的失误，造成骗购、骗租等等乱象。”张学兵说，“需要把保障房与商品房明确区分开来，所以这次条例提出封闭运行。”
所谓封闭运行，指配售型保障性住房只能用于家庭自住，不得转让、赠与、出租、出借、擅自调换或者改变房屋居住用途。这一类保障房如需调换，购房家庭需向相关部门提出申请，经审核、登记、公示后方可进行。另外，购房家庭如果退出或取得其他住房后，由政府按照规定价格回购，这意味着购房者无法享受房屋增值。
虽然封闭运行的相关条款在立法讨论中并没有引起太多争论，但因为保障房目前的法律属性模糊，使“封闭运行”面临操作难题。张学兵在一审讨论中就提出：“保障房的法律属性、政府与购买者之间的产权比例如何确定？权证发放、后续管理如何进行？与此相关还有一系列后续问题，比如政府在回购配售型保障房时，如何确定回购价格等。”他透露，北京市律师协会已组织专门人员展开论证。
一审讨论后形成主导意见是，只考虑购房的资金成本，比如按一定银行利息贴息，再剔除房屋折旧和税费之后由政府回购，房价波动等因素并不予以考虑。这些细则可供在二审中确认。
在这方面，上海曾通过共有产权方式供应经济适用住房，居民与政府按照约定共享住房产权，比如“七三开”，出售时政府享有优先回购权，开发企业有3%左右的利润，由于居民有部分产权，可以改变通常廉租房小区无人负责的脏乱差现象。基于上海经验，刘洪玉建议，北京市的《住房保障条例》须对共有产权住房模式利用问题作出明确规定。
还有人大代表提出，封闭运行之后，配售型保障房类似于“趸交”配租型保障房，再单设配售型意义不大，建议取消。
“我们在征求公众意见时，还是充分感受到对于封闭运行的保障性住房，群众依然有拥有产权的意愿。”李盈说。赵青也认为，配售型保障房有产权证、可以继承，又不受频繁审核家庭资产等干扰，政府回购时还能拿回房款，对于需要解决长期居住问题市民来说，很有吸引力。
因此，《住房保障条例》草案最终保留了配售型保障房，规定“区、县房屋权属登记部门向购房家庭出具配售型保障性住房居住证明”。对此北京市人大城建环保委认为，购房者应该拥有更明确的产权，建议将相关条款修改为：“向购买家庭出具配售型保障性住房产权证明。”
谁来管理保障房
“免除收入审核，一定会增加封闭管理的压力和难度，尤其是高收入者购买或租住基本住房后更倾向于转售转租，使封闭管理增加工作压力和负担，显著超过免除收入审核减少的管理负担。”刘洪玉指出。
北京市住建委主任杨斌在《条例》说明中提出，由于此前出台的文件效力层次较低，对于骗租骗购、违法出租出借等行为的查处缺乏法律保障，影响了保障性住房合法合规运行。
按照现行的管理架构，住房保障部门现为住房保障工作领导小组办事机构，主要负责统筹、协调工作，并无具体管理职责。而住房保障的日常管理，由住建委下设的住房保障中心承担，其力量有限，难以应对繁琐事务。
一审讨论中，有人大代表提议，北京可成立住房保障局，专司保障房管理，最终并无定论。“《条例》草案里也留了口子，希望今后能有所突破。”张学兵说。
据广东省房地产协会会长蔡穗声介绍，在保障房管理上十分成熟的香港和英国，都设有专门的法定机构房屋委员会和社会组织房屋协会来主导保障房管理，半官方房委会代表社会各方利益独立运作，具体由房屋署执行；房屋协会则是商业化运作的非营利组织，辅助政府房屋政策。
“在中国内地，政策制定、决策、管理等都由政府承担，对发挥房地产业协会、房地产商会等社会组织在住房保障方面的作用研究、落实甚少，仅仅停留在开发商参建、配建方面。”蔡穗声说。
香港筹资经验
《住房保障条例》确定了“一租一售一补”三种保障方式，但根据从国家到地方的立法方向来看，未来保障房的提供方式将以租为主，购买方式逐渐减少。一旦放开发展配租型保障房，政府势必面临巨大资金压力。
按照以往缓解筹资压力的惯常做法，政府在土地出让环节，就限定新建商品房必须配建一定比例的保障房，北京也是如此。2010年，北京市提出，该年度北京新建商品房配建保障房比例将由原先的15%上调至30%。
《住房保障条例》草案沿袭这一思路，规定“商品住房用地和多功能用地中应当按照一定比例配建保障性住房。不宜配建保障性住房的用地，应当竞配保障性住房异地建设资金”。
对此，北京市人大城建环保委出具的审议意见认为，筹集建设保障房的责任主体应当为市、区两级政府，而非商品住房开发企业。商品住房用地是否需要配建基本保障性住房，应当由城镇基本住房保障规划确定，不是所有商品住房用地都要配建。此外，在商品住房土地出让中竞配保障性住房异地建设资金的规定，缺乏法律依据，建议删除。
国务院正在制定中的《城镇住房保障条例》规定：“国家对城镇住房保障工作实行地方人民政府目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将城镇住房保障资金纳入财政预算，在土地出让中提取一定比例的资金用于城镇住房保障。省级以上人民政府应当安排城镇住房保障补助资金，对城镇住房保障工作提供支持。”
但需要看到保障房在现实中带来的财政负担无从回避，且尚无解决问题的良策。
蔡穗声介绍，自上世纪50年代，香港政府便开始建造公共房屋，为低收入者提供住所，在开拓筹资渠道方面，香港摸索出了经验。
据资料，至2011年，香港人口700万人中，仅有370万人居住于私人楼宇(其中约三成是非业主住户)。其余330万人中，有210万人租住公屋，即公共租住房屋，另有120万人居住于其他资助性房屋。据此计算，租赁住房的人口约占总人口的46%。
香港早期的公屋由政府拨款并免费提供土地，由房屋委员会建设。房委会从房租、商铺停车场的租金中获取收入，维持自身运营及再投入公屋建设。上世纪70年代末开始的“居者有其屋计划”，将兴建的公营房屋廉价售予低收入市民，这给房委会带来可观收入，以至于不再需要政府拨款。
2002年，香港政府出于稳定楼市的考虑，决定停建停售居屋，此后房委会一度陷入财务困难。直至2005年时，房委会把辖下的部分商铺及停车场等物业打包上市，成立领汇房地产投资信托基金。该基金是香港上市及以市值计现时亚洲地区型房地产投资信托基金，亦是全球以零售为主的房地产投资信托基金之一。领汇房地产基金完全由私人和机构投资者持有，公众持股量达100%，并由管理团队营运。
通过这一资本运作，房委会把固有资产盘活，增加一大笔资金。数据显示，领汇上市五年多来盈利持续增长， 2009/2010财政年度的上升10.8%，达49.9亿港元。领汇筹集的资金除用于建设公屋之类保障房之外，还完成大约21个资产提升项目，即优化零售餐饮设施、促进居民留在本社区消费、创造更多就业岗位，此外基金还将100%税后净收入用于派息。
“把房产打包上市为房地产投资信托基金，这种融资方法为许多国家接受，在欧洲、美国有几十年的历史， 这种方式值得内地借鉴，为保障房建设筹集资金。”领汇管理有限公司执行董事和行政总裁王国龙表示。
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