[摘要] 保障房制度面临新调整。北京年底将出台商品房与保障房明确分开的政策，其产权如何界定、封闭管理怎样实施，筹资渠道拓展等连环问题的解决之道。
保障房连环扣新解:制度或将面临新调整
保障房制度面临新调整。北京年底将出台商品房与保障房明确分开的政策，其产权如何界定、封闭管理怎样实施，筹资渠道拓展等连环问题的解决之道，亦在摸索得知北京保障房申请或将取消收入审核后，公司职员赵青燃起了新的希望，过去几年中，他申请成为限价房的轮候者，但迟迟没有中签。
以前申请限价房的家庭年收入限定在8.8万元以下，经适房限制更严格。与一成不变的审核标准相比，五年来房价涨了好几倍。同时，账面收入也无法全面衡量家庭财产，或导致审核不公。因为严格收入限制，赵青一度连加班费都请同事代领，生怕一不小心突破了收入上限。
取消收入限制只是《北京市城镇基本住房保障条例》(草案)(下称《住房保障条例》)透露出的新思路之一。7月24日，北京市人大常委会对《住房保障条例》草案进行次审议。
据了解，《住房保障条例》本不在北京市人大今年立法计划之中，但在今年2月的北京人代会上，有47人次的代表提出相关的法规建议案。在此推动下，“很快通过了市人大的立项，反推政府加快进程，挤入今年的立法计划。”法规建议案的领衔代表、北京市律师协会会长张学兵说。
9月，该条例草案将接受市人大常委会的第二次审议，如无意外，将于明年初的市人民代表大会审议通过。
北京市人大常委会城建环保办法规处处长李盈介绍，条例草案与现行政策的不同主要体现在三个方面。一是取消收入准入标准，规定本市城镇户籍家庭和个人，无房或者住房困难的，均可以申请保障性住房，这在属于首创。二是将配售型保障房变为封闭管理，只能用于自住，不得上市出售，不得出租、出借、赠与、擅自调换或改变房屋用途，确需转让的，政府予以回购或再配售。三是明确政府主导的原则，政府部门要从规划计划、土地供应和资金保障上确保住房保障体系的建立。
此外，《住房保障条例》将原有的多种保障房形式加以整合，未来的住房保障体系将由配售型保障房、配租型保障房，以及租赁补贴三种形式构成。
北京市住建委主任杨斌表示，与立法思路贴合，经适房、限价房等保障性住房备案已经关闭，在解决现有约10万户轮候家庭后，这两种保障房形式将会消失。
在北京之前，包括厦门、深圳、天津在内的多个城市就住房保障和供应体系转型出台了地方法规和政府规章。今年3月，国务院法制办也公布了《城镇住房保障条例(征求意见稿)》，在一个月的时间里征求社会各界意见。
推进多年之后，中国的保障房制度正面临新的调整。即将施行的政策，吸取昔日教训做出不少改进。然而新的问题也无法回避，就北京来说，未来如何界定配售型保障房的产权性质？取消收入审核后，现有管理部门是否足以应对更多住房保障申请？一直困扰着地方政府的筹资难题如何解决？凡此种种，都仍有待争鸣与实践摸索。
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取消收入门槛争议
自2007年国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》后，北京市相继出台了保障房相关配套性文件200余个，并建设筹集各类保障性住房102万套，累计解决了80多万户家庭的住房困难。
然而，经济适用房、两限房等保障房形式，因其可上市交易的特性，一直被指责为偏离保障房的初衷。而保障房供应量不足和严格的准入条件，也让诸多申请者“望房兴叹”。
“收入准入的审核真实性存疑，也有网友反映经适房、限价房申请者不敢升职、不敢结婚、不敢让收入增长，否则就失去了被保障资格。”李盈说。
《住房保障条例》草案未将收入列入申请条件。按照目前的立法文本，在本市无住房或者住房面积小于规定标准的家庭和个人，可申请配租型保障房。家庭成员在本市均无住房，且未在本市取得过福利性住房、保障房等政策性住房的本市家庭，可申请购买配售型保障房。也就是说，收入不再成为申请保障房的限制因素。
目前的立法思路，改变了过去只保障中低收入城镇家庭方向，转而平等保障城镇居民的基本住房权利。这一重要变化在北京市人大常委会的一审讨论中即遭遇争议。
支持新思路的张学兵认为，配售型保障房封闭运行之后，保障房不再具有商品房属性，再把收入列为申请条件意义不大。
而清华大学房地产研究中心主任刘洪玉则认为，一个居民是否具有支付能力，是决定其是否应该获得保障房的关键。如果有支付能力，而没有住房的人，也可以获得保障房，则政府可能存在过度干预或扭曲市场，有滥用财政资源、公共资源嫌疑，因此他主张，“收入房产都要看”。
“假使高收入者买或租了基本住房，封闭管理也实现了没有转租售，但是高收入者未必入住，这仍然会导致公共住房资源未有效利用；如果高收入者开着奔驰宝马去住，在保障性住房供给不足的情况下，社会舆论又将如何评论？所以，建议至少不要将前25%的高收入群体纳入基本住房保障范畴。”刘洪玉说。
他还提醒，取消收入审核意味着符合资格申请者数量很多，在住房供给能力有限的情况下，必然导致排队时间过长，这可能会使保障房体系承受巨大需求压力。此外，他还担心，相关规定为想提前获取住房的人留出空间，为管理者提供了寻租空间。
不过，收入因素并非被完全排除，条例草案规定，按照申请家庭和个人申请时间、收入以及申请人父母、成年子女住房情况等，从低到高、分阶段予以保障。“这是指在分配阶段而非准入阶段，会参考包括收入在内的情况来排序，优先考虑低收入家庭。”李盈解释说。
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共有产权如何界定
北京市住建委主任杨斌在《住房保障条例》草案说明中表示，过去的出售型保障房存在准入条件严、可保障人群覆盖面窄，投机牟利空间较大，容易引发社会分配不公等问题。同时由于售价低，与建设成本倒挂问题严重，政府投入大，保障家庭退出难，资源难以循环使用。
“以往保障房的名目多，购买若干年之后允许上市交易，没有摆脱商品房的属性，这是过去经适房等十几年改革中的失误，造成骗购、骗租等等乱象。”张学兵说，“需要把保障房与商品房明确区分开来，所以这次条例提出封闭运行。”
所谓封闭运行，指配售型保障性住房只能用于家庭自住，不得转让、赠与、出租、出借、擅自调换或者改变房屋居住用途。这一类保障房如需调换，购房家庭需向相关部门提出申请，经审核、登记、公示后方可进行。另外，购房家庭如果退出或取得其他住房后，由政府按照规定价格回购，这意味着购房者无法享受房屋增值。
虽然封闭运行的相关条款在立法讨论中并没有引起太多争论，但因为保障房目前的法律属性模糊，使“封闭运行”面临操作难题。张学兵在一审讨论中就提出：“保障房的法律属性、政府与购买者之间的产权比例如何确定？权证发放、后续管理如何进行？与此相关还有一系列后续问题，比如政府在回购配售型保障房时，如何确定回购价格等。”他透露，北京市律师协会已组织专门人员展开论证。
一审讨论后形成主导意见是，只考虑购房的资金成本，比如按一定银行利息贴息，再剔除房屋折旧和税费之后由政府回购，房价波动等因素并不予以考虑。这些细则可供在二审中确认。
在这方面，上海曾通过共有产权方式供应经济适用住房，居民与政府按照约定共享住房产权，比如“七三开”，出售时政府享有优先回购权，开发企业有3%左右的利润，由于居民有部分产权，可以改变通常廉租房小区无人负责的脏乱差现象。基于上海经验，刘洪玉建议，北京市的《住房保障条例》须对共有产权住房模式利用问题作出明确规定。
还有人大代表提出，封闭运行之后，配售型保障房类似于“趸交”配租型保障房，再单设配售型意义不大，建议取消。
“我们在征求公众意见时，还是充分感受到对于封闭运行的保障性住房，群众依然有拥有产权的意愿。”李盈说。赵青也认为，配售型保障房有产权证、可以继承，又不受频繁审核家庭资产等干扰，政府回购时还能拿回房款，对于需要解决长期居住问题市民来说，很有吸引力。
因此，《住房保障条例》草案最终保留了配售型保障房，规定“区、县房屋权属登记部门向购房家庭出具配售型保障性住房居住证明”。对此北京市人大城建环保委认为，购房者应该拥有更明确的产权，建议将相关条款修改为：“向购买家庭出具配售型保障性住房产权证明。”
谁来管理保障房
“免除收入审核，一定会增加封闭管理的压力和难度，尤其是高收入者购买或租住基本住房后更倾向于转售转租，使封闭管理增加工作压力和负担，显著超过免除收入审核减少的管理负担。”刘洪玉指出。
北京市住建委主任杨斌在《条例》说明中提出，由于此前出台的文件效力层次较低，对于骗租骗购、违法出租出借等行为的查处缺乏法律保障，影响了保障性住房合法合规运行。
按照现行的管理架构，住房保障部门现为住房保障工作领导小组办事机构，主要负责统筹、协调工作，并无具体管理职责。而住房保障的日常管理，由住建委下设的住房保障中心承担，其力量有限，难以应对繁琐事务。
一审讨论中，有人大代表提议，北京可成立住房保障局，专司保障房管理，最终并无定论。“《条例》草案里也留了口子，希望今后能有所突破。”张学兵说。
据广东省房地产协会会长蔡穗声介绍，在保障房管理上十分成熟的香港和英国，都设有专门的法定机构房屋委员会和社会组织房屋协会来主导保障房管理，半官方房委会代表社会各方利益独立运作，具体由房屋署执行；房屋协会则是商业化运作的非营利组织，辅助政府房屋政策。
“在中国内地，政策制定、决策、管理等都由政府承担，对发挥房地产业协会、房地产商会等社会组织在住房保障方面的作用研究、落实甚少，仅仅停留在开发商参建、配建方面。”蔡穗声说。
香港筹资经验
《住房保障条例》确定了“一租一售一补”三种保障方式，但根据从国家到地方的立法方向来看，未来保障房的提供方式将以租为主，购买方式逐渐减少。一旦放开发展配租型保障房，政府势必面临巨大资金压力。
按照以往缓解筹资压力的惯常做法，政府在土地出让环节，就限定新建商品房必须配建一定比例的保障房，北京也是如此。2010年，北京市提出，该年度北京新建商品房配建保障房比例将由原先的15%上调至30%。
《住房保障条例》草案沿袭这一思路，规定“商品住房用地和多功能用地中应当按照一定比例配建保障性住房。不宜配建保障性住房的用地，应当竞配保障性住房异地建设资金”。
对此，北京市人大城建环保委出具的审议意见认为，筹集建设保障房的责任主体应当为市、区两级政府，而非商品住房开发企业。商品住房用地是否需要配建基本保障性住房，应当由城镇基本住房保障规划确定，不是所有商品住房用地都要配建。此外，在商品住房土地出让中竞配保障性住房异地建设资金的规定，缺乏法律依据，建议删除。
国务院正在制定中的《城镇住房保障条例》规定：“国家对城镇住房保障工作实行地方人民政府目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将城镇住房保障资金纳入财政预算，在土地出让中提取一定比例的资金用于城镇住房保障。省级以上人民政府应当安排城镇住房保障补助资金，对城镇住房保障工作提供支持。”
但需要看到保障房在现实中带来的财政负担无从回避，且尚无解决问题的良策。
蔡穗声介绍，自上世纪50年代，香港政府便开始建造公共房屋，为低收入者提供住所，在开拓筹资渠道方面，香港摸索出了经验。
据资料，至2011年，香港人口700万人中，仅有370万人居住于私人楼宇(其中约三成是非业主住户)。其余330万人中，有210万人租住公屋，即公共租住房屋，另有120万人居住于其他资助性房屋。据此计算，租赁住房的人口约占总人口的46%。
香港早期的公屋由政府拨款并免费提供土地，由房屋委员会建设。房委会从房租、商铺停车场的租金中获取收入，维持自身运营及再投入公屋建设。上世纪70年代末开始的“居者有其屋计划”，将兴建的公营房屋廉价售予低收入市民，这给房委会带来可观收入，以至于不再需要政府拨款。
2002年，香港政府出于稳定楼市的考虑，决定停建停售居屋，此后房委会一度陷入财务困难。直至2005年时，房委会把辖下的部分商铺及停车场等物业打包上市，成立领汇房地产投资信托基金。该基金是香港上市及以市值计现时亚洲地区型房地产投资信托基金，亦是全球以零售为主的房地产投资信托基金之一。领汇房地产基金完全由私人和机构投资者持有，公众持股量达100%，并由管理团队营运。
通过这一资本运作，房委会把固有资产盘活，增加一大笔资金。数据显示，领汇上市五年多来盈利持续增长， 2009/2010财政年度的上升10.8%，达49.9亿港元。领汇筹集的资金除用于建设公屋之类保障房之外，还完成大约21个资产提升项目，即优化零售餐饮设施、促进居民留在本社区消费、创造更多就业岗位，此外基金还将100%税后净收入用于派息。
“把房产打包上市为房地产投资信托基金，这种融资方法为许多国家接受，在欧洲、美国有几十年的历史， 这种方式值得内地借鉴，为保障房建设筹集资金。”领汇管理有限公司执行董事和行政总裁王国龙表示。
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