[摘要] 日前，国办印发《推动1亿非户籍人口在城市 方案》，除极少数超大城市外，全面放宽重点人群 条件。《方案》提出，“十三五”期间，年均转户1300万人以上，到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%。
四年1亿人 城市，这个目标肯定能够实现。但是，要指出，必须是以人为本的主动 ，必须防止为了统计数字的“被 ”。
本期嘉宾：国家 学院研究员 胡敏、四川省委党校新农村建设研究 副主任 彭大鹏、北京理工大学教授 胡星斗
日前，国办印发《推动1亿非户籍人口在城市 方案》，除极少数超大城市外，全面放宽重点人群 条件。《方案》提出，“十三五”期间，年均转户1300万人以上，到2020年，户籍人口城镇化率提高到45%。作为配套措施，《方案》还提出，“加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制”、“建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口 数量挂钩机制”等。
实现1亿人 城市的目标，可能有哪些现实困难、对经济社会发展带来哪些影响？我国城市化进程将呈现怎样的发展趋势？特邀国家 学院研究员胡敏、四川省委党校新农村建设研究 副主任彭大鹏、北京理工大学教授胡星斗，对此发表看法。
“1亿人 城市”可以实现
记者：1亿人 城市，即使在人类城市化历 ，这么短的时间内、如此巨量的人口 城市，也是 惊人的。这个目标能否按预期实现？可能存在的主要困难有哪些？
胡敏：实现这一目标是纳入“十三五”规划纲要的，其中困难的焦点就是要解决好一亿人 城市遇到的“人、钱、地”三者之间的矛盾，就是进城人如何吸纳、资金如何来源、资源如何满足供给、城市土地如何容纳安置。《方案》要解决三个问题，一是明确具体的 规模、进度和不同类型城市的接纳指标；二是解决 通道、财政资金来源、用地规模、城镇基本公共服务提供的配套政策；三是强化监测督查和落实。
如果按照“十二五”时期我国城镇化率基本能够实现一个百分点的增长，未来也是按照这个增长比例递增，每年转户1300万人以上，终在2020年户籍人口城镇化率达到45%，是符合实际，也是可能完成的，当然任务还是艰巨的。
彭大鹏：“1亿人 城市”，这个说法需要澄清，它主要并不是指从农村新转移1亿人到城市，不是说这些人还在农村，而是指1亿人中的很大一部分其实已经长期在城市工作和生活，只是户籍还没有落在城市。也就是说，不必过于担忧1亿人 中的转移问题，因为这些人大部分已经脱离农村土地，已经转移到城市了。所以，《方案》中涉及的城市化，主要不是农村人口向城市转移问题，而主要是指常住城市的非户籍人口的城市化问题。
1亿人 城市， 是在大城市 ，我认为主要现实困难是，让新入户的人口享受同城同待遇， 、医疗等公共产品需求增加，这要求地方 投入公共资源，这些资源来源要想办法解决，财政方面将面临压力。
胡星斗：1亿人 城市，这个目标肯定能够实现。但是，要指出，必须是以人为本的主动 ，必须防止为了统计数字的“被 ”。如果是主动 ，那就会实现 民众与 的“双赢”；而不情愿的被动 ，则会损害农民的利益。所以，不能仅仅强调 的数字，而是要强调非户籍人口乐意主动 。
两个城镇化率的差距将不断缩小
记者：虽然目前我国常住人口的城镇化率已经达到56.1%，城镇常住人口为7.7亿，但户籍城镇化率仅40%上下。两个城镇化率背离的情况何时有望根本扭转？除了政策规划推动，现阶段在经济社会层面，我国城市化的自发、内在动力是否强劲？
胡敏：户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距在逐渐缩小，但要消弭这一差距，根本上还是要加快农转非的步伐。但事实上，沿袭多年的我国户籍制度其背后附着的是城市公共服务资源的提供能力和一系列附加的利益，近年来城市资源的集中度还有加大的趋势，对大型、特大型城市的公共服务供给能源和资源配置能力还满足不了巨大的非农人口进城的需要， 现在提出的“补短板”主要表现为城市的基础设施和公共服务水平的严重不足，这短时期不可能很好解决，户籍制度还需要维系一定的时间。要根本扭转这个局面，要依靠国民经济保持稳定可持续发展，经济增长要有强劲动力，城乡二元化差距能够不断消弭，以城市或城市群为核心的区域经济要协同发展。
彭大鹏：常住人口城镇化率，反映的是经济社会发展的阶段性特征；而户籍人口城镇化率，反映的则是城乡二元体制未打破的遗留现象。本来，城镇化率就是城镇化率，不应该再有 “户籍人口城镇化率”，但现实是不但存在，而且两个城镇化率出现背离，就是因为相关体制改革滞后所致。应该指出，提高城镇化率，可以促进经济发展，《方案》就有提振内需的考虑。
胡星斗：如果到2020年，真的能顺利实现1亿人 城市，那就会有效提升户籍人口城镇化率。而如果农民工都顺利 城市，那 人口总量可能要达到两亿多，那就不是2020年所能完成的，可能要到2030年甚至更久才能实现。宏观经济下行对城市化进程会有影响，但总体上，城市化进程还是在加快的，常住人口城镇化率会不断提高，可能会提升至百分之六七十，而且，未来两个城镇化率终应该统一起来。
农民更顺利退出农村将加速城市化
记者：在整体城市化大趋势之下，如何看待“逃离北上广”、“逆城市化”等现象？此次《方案》也明确“不得强行要求进城 农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体分配权，或将其作为进城 条件。”
彭大鹏：“逆城市化”不是反城市化，而是城市化发展的新阶段，随着交通等发展，很多人不愿生活在城 区，而是愿意生活在郊区。现在政策的主要着力点是，降低农民进入城市的门槛，但还应该着重解决农民如何退出农村的问题，如果退出问题也解决了，就会进一步加快城市化进程。应该探索农村的产权市场，土地经营权、宅基地使用权可获得更大范围内流转，获得货币化补偿，从而让农民合理、顺利地退出农村和农业。
土地经营、宅基地使用，本来就是农民应该享受的财产权，这种权益当然应该为农民保留，但是，“保留”应该有两个层面的含义，首先是拥有，其次更重要的是可以流转交易，如果财产权不能交易，仅仅保留是没有意义的。所以，强调进城农民的土地和宅基地权利，必须进一步明确它是“可交易”的财产权。
胡敏：“逃离北上广”和所谓“逆城市化”现象，并不成为一个趋势。因为对非农人口进城 是对“农二代”的农村青年进城，希望获得的是现代城市文明、人生发展机会和城市人可享有的 、医疗、社会保障等等公共福利，在比较落后的农村地区目前还得不到。与此同时，这一代农民事实上还存在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体分配权等种种现实利益，如果这些利益不能等价或者溢价换来他们在城市生活的同等利益的话，他们是宁愿做“迁徙族”的，所以推动非户籍人口在城市 ，必须本着自愿自主的原则，不能通过 手段强制让农民进城 ，这既要体现市场的选择原则，更要体现公平公正的社会道义。
胡星斗：可以注意到，目前一些大学毕业生和农民工，并不愿意将 落在城市，而是情愿保留可以获取更现实利益的农村 ， 是在郊区等土地 明显的农村，这个情况就更为明显。这就说明，只有城市真正保障非户籍入户人口的利益，实现 市民同城同待遇，这些人才有可能主动放弃农村的 。与此同时，我也承认，一些农村土地的确需要整理，以便腾出新的土地开展新农村建设。现在农村土地使用太散乱，“空心村”现象等占用了大量闲置宅基地，一些农民工早已在城镇买了房，但农村老家破败的老房子也一直不拆掉，这很不合理。
彭大鹏：目前城市建设用地在增加，但与此同时，农村的建设用地增长其实更快，农村的建设用地本来可以节约出来的，但因为农民无法顺利向城市转移、 ，所以，农民还在农村占用大量宅基地等，“空心村”等现象也因此出现，这其实是对土地更大的浪费。当前的土地供给模式，也对非户籍人口 以及城市化产生了制约，必须澄清人们认识的误区，应该明白，城市化是在节约土地，而不是在浪费土地，与农村单家独户的居住形式相比，城市无疑是在更集约化地使用土地。从这个角度，严控城市用地指标的理念，也需要再检视。
非户籍人口市民化成本或十分惊人
记者：有研究称，一个非户籍人口比如农民，在城市完成 ，各项公共资源配套成本要十几万元。按照这样计算，1亿人在城市 ，配套成本就要超10亿元。这样的巨额资金，即使有 分摊，地方 是否能承受？
胡敏：表面上账是这么算，扣除物价上升因素，每个非户籍人口进城 要十几万元，其实在不同生活水准的城市，农民要真的进城 ，还远不只是这点钱。这次出台的《方案》充分考虑到这一点，比如，《方案》提出，深化土地管理制度改革，盘活农村土地，增强城市开发后续资金来源。目前农村资产的资本化通道尚未打通，财产性价值无法实现，制约了城乡要素的自由流动和平等交换，削弱了农民带资进城的能力，也影响农民转户的积极性。所以，“十三五”时期要全面推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，逐步打破城乡间土地流动壁垒，加快推进农村集体产权制度改革，建立健全农村产权流转市场体系，探索形成农户对“三权”的自愿有偿退出机制等等。
胡星斗：每人城市化成本十多万元，这是大致20年前的数字，现在十多万元肯定打不住， 、医疗、养老、住房等投入加起来，甚至要几十万元，这样才能保障同城待遇下入户者的基本生活尊严。
彭大鹏：要注意一点，既然很多人并不是刚从农村转移到城市，而是已经在城市生活很多年了，那么，每个人的城市化成本，真的需要十多万元吗？这需要重新计算，看到底需要多少钱。目前三农投入资金，数量庞大，但采取的是“撒胡椒面”的方式，使用效率很低，我的建议是，可以探索成立“农民市民化基金”，按照各地接纳农民入户的数量，通过财政渠道划拨给接纳的城市。
1亿人 不可能助推房价上涨
记者：作为上亿非户籍人口 城市的明显影响，会否对房地产市场带来利好？这种利好是否也存在抵消因素，比如，此次《方案》要求“大中城市均不得采取购买房屋、 纳税等方式设置 限制”。
胡敏：政策的初衷当然有利于化解目前三四线城市的房地产库存，但现实往往不能达到政策的预期效果，主要原因还是目前不同类型城市资源集中度差异太大，大部分三四线城市在产业发展支撑与后劲、城市公共服务供给能力和水平、市政基础设施建设配套等许多方面都还很不足。所以，要进一步加快交通通信基础设施建设，延长产业链和区域链，加大城市群发展，进一步纾解 城市非核心功能向周边区域延伸，形成点线面的区域发展新格局。
彭大鹏：不少人认为，既然中国城镇化进程还很漫长，所以必然会助推房地产继续繁荣下去，但我认为，目前的高房价不利于城市化发展。解决问题的关键，还在于城市用地模式的改进，降低土地供给受限对房价的推升。另外，房地产税、保障房建设等，也有助于对城市化进程中不合理的房价飙涨降温。
胡星斗：我认为，1亿人 城市，推高房价的可能性不大，多只是促进消化房地产现有库存，而且未来出台房地产税是大势所趋，这有望抑制房价上涨。
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